節(jié)儉是政府義不容辭的責(zé)任，而抑制公務(wù)消費(fèi)腐敗，努力降低行政成本，正是建設(shè)節(jié)約型政府的題中應(yīng)有之義

    “我們單位上周到一家五星級(jí)酒店開(kāi)培訓(xùn)會(huì)議。”9月26日，在北京某機(jī)關(guān)工作的朋友小張告訴本刊記者，“領(lǐng)導(dǎo)覺(jué)得大家平時(shí)工作很辛苦，便安排一人一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)間，感覺(jué)真好。”

    據(jù)小張介紹，此次培訓(xùn)共兩天，參加培訓(xùn)的100多人，按每人每天一間標(biāo)準(zhǔn)間400元計(jì)算，僅住宿費(fèi)就達(dá)8萬(wàn)多元，加上會(huì)務(wù)用餐、會(huì)議場(chǎng)地及娛樂(lè)設(shè)施租用，等等，各種費(fèi)用加起來(lái)不是個(gè)小數(shù)。

    對(duì)這樣的公務(wù)消費(fèi)，圈內(nèi)人似乎早已司空見(jiàn)慣。按說(shuō)，公務(wù)消費(fèi)作為必要的行政成本，是一種合乎情理的開(kāi)支。但本刊記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在不少地方，公務(wù)消費(fèi)很容易異化成腐敗的權(quán)力消費(fèi)。

    “我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)消費(fèi)制度，已經(jīng)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法則，改革需要再提速?！北本┐髮W(xué)政府管理學(xué)院博士生導(dǎo)師李成言教授接受《瞭望》新聞周刊采訪時(shí)表示，“在堅(jiān)持機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)強(qiáng)力推進(jìn)我國(guó)公共財(cái)政體制改革，建立政府行為預(yù)算硬約束的制度框架以抑制公務(wù)消費(fèi)腐敗。努力降低行政成本，這正是建設(shè)節(jié)約型政府的題中應(yīng)有之義?！?

    劍指財(cái)政體制軟肋

    據(jù)了解，近年來(lái)從中央到地方，出臺(tái)了不少控制公務(wù)消費(fèi)的規(guī)章制度，可效果并不明顯。

    據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1995～2006年，國(guó)家財(cái)政支出中行政管理費(fèi)由996.54億元增至7571.05億元，12年間增長(zhǎng)了6.60倍；行政管理費(fèi)用占財(cái)政總支出的比重在1978年僅為4.71%，1995年為14.60%，到2006年上升至18.73%。

    從國(guó)際橫向來(lái)看，以上述2006年預(yù)算內(nèi)的行政管理費(fèi)占財(cái)政總支出的18.73%這一比例去比較，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出韓國(guó)的5.06%、法國(guó)的6.5%、日本的2.38%、英國(guó)的4.19%、加拿大的7.1%以及美國(guó)的9.9%。

    事實(shí)上，我國(guó)行政管理費(fèi)的數(shù)字還遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于上述比例——有些機(jī)關(guān)的費(fèi)用支出，還存在著財(cái)政給政策，單位自己想辦法籌錢(qián)的現(xiàn)象，甚至不少單位的基建費(fèi)用、辦公用具、交通工具的購(gòu)置費(fèi)用以及福利補(bǔ)貼費(fèi)用等開(kāi)支都是靠自籌，來(lái)自預(yù)算外收入。

    本刊記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在行政管理費(fèi)用的“增長(zhǎng)速度”背后，一些地方機(jī)關(guān)在公車(chē)私用、公款吃喝、公費(fèi)旅游、建造豪華辦公大樓、會(huì)議過(guò)多、能源資源消耗過(guò)高和政績(jī)工程等方面的鋪張浪費(fèi)，已經(jīng)成為政府行為的一大痼疾。

    為剎住公務(wù)消費(fèi)腐敗之風(fēng)，近二十年來(lái)中央政府已出臺(tái)數(shù)十個(gè)相關(guān)法規(guī)，比如推行國(guó)庫(kù)集中支付制度、將公務(wù)接待費(fèi)用納入預(yù)算、所有中央國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位的會(huì)議及工作人員出差均實(shí)行“定點(diǎn)接待”管理，等等。

    那么，為何公務(wù)消費(fèi)腐敗還一直呈上升之勢(shì)呢？

    在采訪中，受訪者普遍認(rèn)為，根本原因在于公務(wù)消費(fèi)改革沒(méi)有觸及本質(zhì)問(wèn)題，即那些官員手中握有大量的可自由支配的金錢(qián)。只要官員手中握有很大的財(cái)權(quán)，其開(kāi)支范圍又難以制約，就很難保證其使用合理。

    “公務(wù)消費(fèi)的問(wèn)題，凸顯我國(guó)公共財(cái)政體制存在較大的缺陷，缺乏公開(kāi)性和透明性的財(cái)政支出、不完善的監(jiān)督機(jī)制、不健全的問(wèn)責(zé)制度導(dǎo)致浪費(fèi)愈來(lái)愈嚴(yán)重。”國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部龔維斌教授接受本刊記者采訪時(shí)坦言，“首先，預(yù)算約束軟化和預(yù)算外資金大量存在。其次，現(xiàn)行的財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)制度和審計(jì)制度不夠完善，而且即使被審計(jì)出問(wèn)題，也沒(méi)有強(qiáng)有力的處罰措施。第三，行政權(quán)力運(yùn)行透明度不高，公眾監(jiān)督無(wú)從下手。第四，干部考核很少考慮行政成本，使政府官員失去了降低行政成本的內(nèi)在動(dòng)力和外部壓力?！?

    “我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制，從資金的安排，部門(mén)預(yù)算的編制、審查、監(jiān)督，到經(jīng)費(fèi)的使用和管理，都存在漏洞?！崩畛裳越淌诜治稣J(rèn)為，“由于現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程幾乎未見(jiàn)監(jiān)督和約束。加上行政權(quán)力運(yùn)行透明度低、產(chǎn)權(quán)主體和責(zé)任主體虛位、不重視甚至忽視對(duì)行政成本的考核，以及公眾與政府討價(jià)還價(jià)機(jī)制的缺失等，公務(wù)消費(fèi)腐敗難以遏制就成為必然?！?

    “財(cái)政行政管理費(fèi)開(kāi)支，最大的問(wèn)題是不透明。”中國(guó)人民大學(xué)政治學(xué)系張鳴教授接受本刊記者采訪時(shí)認(rèn)為，“政府花的都是納稅人的錢(qián)，但按目前的體制，納稅人根本無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)這些錢(qián)都用在哪兒了。要不政府就是列出開(kāi)支表，局外人看不懂，無(wú)從追問(wèn)。

    公務(wù)卡終結(jié)公務(wù)消費(fèi)腐敗？

    今年初，中央政府推出了公務(wù)卡制度，以加快公務(wù)消費(fèi)改革，其內(nèi)容令人矚目。

    2007年7月12日，財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合印發(fā)了《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》。根據(jù)暫行辦法，2008年初，中央預(yù)算部門(mén)和省級(jí)預(yù)算單位全面推行公務(wù)卡改革試點(diǎn)。

    公務(wù)卡，是指專供公務(wù)員使用、可用于日常公務(wù)支出和財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)的信用卡。據(jù)專家介紹，公務(wù)卡實(shí)行“銀行授信額度，個(gè)人持卡支付，單位報(bào)銷(xiāo)還款，財(cái)政實(shí)時(shí)監(jiān)控”的操作方式，對(duì)于差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)和5萬(wàn)元以下的零星購(gòu)買(mǎi)支出等，使用公務(wù)卡支付結(jié)算，單位財(cái)務(wù)人員可以直接查詢到公務(wù)消費(fèi)的每一筆信息。到期還款時(shí)，由單位財(cái)務(wù)部門(mén)將款項(xiàng)直接支付給發(fā)卡銀行。

    “傳統(tǒng)的公務(wù)小額支付采取現(xiàn)金支付的方式，不利于管理和監(jiān)督，甚至發(fā)生財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)環(huán)節(jié)出現(xiàn)湊票報(bào)銷(xiāo)的現(xiàn)象。”李成言教授認(rèn)為，“推行公務(wù)卡改革意味著花公家的錢(qián)辦公事，比如出差買(mǎi)機(jī)票、住酒店、買(mǎi)辦公用品、接待，等等，只要是能刷銀行卡的地方，就必須要用公務(wù)卡來(lái)結(jié)算。傳統(tǒng)的現(xiàn)金報(bào)銷(xiāo)制度將逐步退出歷史舞臺(tái)。”

    自2008年4月1日起，北京市第一批公務(wù)卡改革試點(diǎn)在海淀區(qū)勞動(dòng)局、公安分局、審計(jì)局等11家單位啟動(dòng)。據(jù)了解，公務(wù)卡消費(fèi)制度2008年將在全市的市級(jí)行政單位推廣。

    “推行公務(wù)卡制度，可提高支付透明度，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的動(dòng)態(tài)監(jiān)控?！北本┦泻５韰^(qū)勞動(dòng)局一位年輕公務(wù)員認(rèn)為，“它可以有效地杜絕使用假發(fā)票報(bào)銷(xiāo)或虛開(kāi)報(bào)銷(xiāo)發(fā)票等公務(wù)消費(fèi)的腐敗行為，對(duì)提高財(cái)政支出透明度也有積極作用?！?

    “只依靠公務(wù)卡不能完全預(yù)防公務(wù)消費(fèi)腐敗?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院廉政與治理研究中心任建明副主任認(rèn)為，“如果不能觸及現(xiàn)有的預(yù)算制度，公務(wù)員或者領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)公款的裁量權(quán)過(guò)大的問(wèn)題就無(wú)法解決?！?

    “實(shí)行公務(wù)卡制度，在最初階段能抑制部分公務(wù)消費(fèi)，但時(shí)間一長(zhǎng)，作用就不大了。”張鳴教授指出，“因?yàn)楣珓?wù)消費(fèi)腐敗的根本原因，在于政府的權(quán)力缺少制約。任何一級(jí)政府，只要想擴(kuò)大開(kāi)支，就可以通過(guò)自己手中的權(quán)力從所管轄的領(lǐng)域內(nèi)得到。所以，對(duì)于某些實(shí)權(quán)部門(mén)來(lái)說(shuō)，公務(wù)卡是沒(méi)有用的。”

    龔維斌教授則認(rèn)為，“公務(wù)卡主要是監(jiān)督預(yù)算內(nèi)支出，預(yù)算外資金則難以控制。而預(yù)算外資金決不是小數(shù)，腐敗產(chǎn)生的土壤并沒(méi)有被根本鏟除。因此，公務(wù)卡制度只是抑制公務(wù)消費(fèi)腐敗的一種有效手段，但它不是最終辦法。”

    據(jù)了解，2008年9月前，160多個(gè)中央預(yù)算部門(mén)已經(jīng)全部實(shí)施公務(wù)卡改革。目前國(guó)內(nèi)一些地方也陸續(xù)推出此項(xiàng)改革，包括北京、天津、四川、山東、重慶、湖北、浙江和江蘇等省市。

    還須落實(shí)到預(yù)算制約

    多位受訪專家都認(rèn)為，要有效抑制公務(wù)消費(fèi)腐敗，靠公務(wù)卡制度一項(xiàng)政策或措施是不夠的。公務(wù)消費(fèi)制度改革應(yīng)當(dāng)再提速，采取一攬子方案措施，多管齊下。

    “公務(wù)開(kāi)支無(wú)序增長(zhǎng)的問(wèn)題，絕非某些技術(shù)手段就可以解決的?！睆堷Q教授認(rèn)為，“應(yīng)建立政府行為預(yù)算硬約束的制度框架，讓人大可以通過(guò)預(yù)算制約、監(jiān)督政府開(kāi)支。”

    據(jù)了解，在公務(wù)消費(fèi)制度方面，國(guó)外有些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，每年年初，所有花費(fèi)財(cái)政資金的政府部門(mén)，都會(huì)向政府財(cái)政管理部門(mén)提出預(yù)算申請(qǐng)，政府財(cái)政管理部門(mén)匯總后，上報(bào)給行政首腦，最后再遞交給立法部門(mén)批準(zhǔn)。財(cái)政預(yù)算得到立法部門(mén)批準(zhǔn)后，必須嚴(yán)格執(zhí)行，違反預(yù)算，就是違法。預(yù)算很細(xì)，很明確，比如辦公費(fèi)用，要具體到買(mǎi)復(fù)印紙多少，買(mǎi)墨盒多少，而不是一個(gè)籠統(tǒng)的辦公費(fèi)用。只有這樣，立法機(jī)關(guān)才可以審議。如果預(yù)算不夠要追加，需經(jīng)立法機(jī)關(guān)審議。

    “對(duì)公務(wù)消費(fèi)腐敗應(yīng)采取‘零容忍’原則，只有這樣才能從根本上消除和減少腐敗的發(fā)生，這是世界上許多國(guó)家反腐的重要經(jīng)驗(yàn)。”李成言教授建議，“在此前提下，盡快健全行政績(jī)效考核制度，明確造成浪費(fèi)的責(zé)任主體。加快制定有關(guān)相應(yīng)級(jí)別的辦公條件標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)肅查處超標(biāo)違規(guī)建設(shè)。另外一點(diǎn)，就是要取消大量存在的預(yù)算外收入，增強(qiáng)預(yù)算的完整性，提高監(jiān)督的有效性?！?

    “應(yīng)強(qiáng)力推進(jìn)我國(guó)公共財(cái)政體制改革?！蹦祥_(kāi)大學(xué)博士生導(dǎo)師齊善鴻教授接受本刊記者采訪時(shí)認(rèn)為，“首先，政府還應(yīng)堅(jiān)持精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)模的控制，關(guān)鍵在于科學(xué)劃分和確定行政機(jī)關(guān)職能的邊界，重點(diǎn)解決好機(jī)構(gòu)重疊和職能交叉等問(wèn)題，尤其是對(duì)社會(huì)事務(wù)的多頭管理。其次，推進(jìn)制約政府財(cái)政開(kāi)支的制度建設(shè)，包括各級(jí)政府部門(mén)辦公大樓和辦公設(shè)施的配套、公車(chē)使用、會(huì)議開(kāi)支等，都應(yīng)制訂至少是每個(gè)省區(qū)市相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。第三，建立科學(xué)的決策機(jī)制，對(duì)決策失誤加以嚴(yán)懲，也能節(jié)約財(cái)政開(kāi)支，因?yàn)槟壳皼Q策失誤造成的巨大浪費(fèi)也是一個(gè)很?chē)?yán)重的問(wèn)題。第